Impactos do entendimento do STF sobre a cobrança de IPTU em concessões

Nas últimas três décadas, o Brasil transferiu à iniciativa privada a operação de uma parcela significativa de sua infraestrutura. Aeroportos, portos, rodovias, ferrovias, terminais rodoviários e diversos outros serviços públicos, que antes eram prestados de forma direta pelo Estado, passaram a ser explorados por concessionárias privadas. Essas empresas assumiram investimentos de longo prazo e comprometeram-se com a entrega de serviços essenciais à população.

Grande parte dessas operações ocorre sobre imóveis que não pertencem às companhias. Trata-se de bens públicos pertencentes à União, aos estados ou aos municípios, que foram afetados à prestação do serviço público e são utilizados pelas concessionárias durante a vigência dos contratos. Nesses casos, não há transferência de direito de propriedade, permanecendo os bens vinculados ao poder público e sujeitos à reversão ao término da concessão.

Quando tais serviços eram executados diretamente pelo Estado, a imunidade tributária recíproca, prevista no artigo 150, inciso VI, alínea “a”, da Constituição Federal, afastava a incidência de IPTU sobre esses locais. No entanto, com a transferência da exploração para a iniciativa privada, administrações municipais passaram a enxergar esses espaços como uma base tributável legítima. Dessa forma, passaram a exigir o imposto das concessionárias, muitas vezes gerando cobranças expressivas que não foram consideradas na modelagem econômico-financeira original dos leilões.

O debate no Supremo Tribunal Federal

É diante desse cenário que o Supremo Tribunal Federal (STF) se prepara para definir questões cruciais. A primeira delas tramita por meio do Tema nº 1.398 da repercussão geral, envolvendo uma sociedade de economia mista [1]. Durante o julgamento virtual, o relator, ministro Dias Toffoli, apresentou voto favorável ao reconhecimento da imunidade. A tese proposta dá destaque especial à afetação dos imóveis à prestação de serviço essencial e à sua reversibilidade ao poder público, mesmo que a estatal negocie parte de suas ações na bolsa de valores. O processo foi destacado pelo ministro Flávio Dino e aguarda conclusão no Plenário físico.

A segunda discussão relevante está sob o Tema nº 1.297 da repercussão geral, que diz respeito a uma concessionária de serviço público com capital totalmente privado [2]. Reconhecida em abril de 2024 sob a relatoria do ministro André Mendonça, a matéria ainda não teve o mérito julgado e carece de definição de pauta. Enquanto o primeiro caso aborda uma sociedade de economia mista, este segundo permitirá que o tribunal avalie diretamente a situação de concessionárias integralmente privadas que utilizam bens públicos.

Critérios históricos e a evolução da jurisprudência

A jurisprudência da Suprema Corte relacionada à imunidade recíproca e aos imóveis públicos foi estruturada com base em três pilares principais: a preservação da finalidade pública do bem; a utilização do imóvel em benefício de interesses particulares, sobretudo em exploração econômica lucrativa; e a eventualidade de comprometer o equilíbrio concorrencial. Historicamente, esses fatores convergiam nos precedentes, dispensando a necessidade de definir qual deles prevaleceria em caso de conflito.

Em decisões passadas, como nos casos envolvendo a Codesp [3] e a Infraero [4], a imunidade foi reconhecida porque os imóveis mantinham vínculo com o serviço público, não distribuíam lucros a acionistas privados e não geravam distorções de concorrência com particulares. Em sentido oposto, no Tema nº 437 (Barrafor) [5], o STF afastou a imunidade sobre um imóvel público cedido a uma empresa privada no Aeroporto de Jacarepaguá, no Rio de Janeiro, pois o local não estava afetado ao serviço público e havia exploração econômica em concorrência com imóveis particulares tributados.

Os novos temas em análise, no entanto, trazem uma dualidade: os imóveis continuam vinculados a serviços públicos, mas a operação é realizada por estruturas com participação privada e fins lucrativos. O desafio atual consiste em definir se os aspectos associados ao operador devem se sobrepor à natureza pública e à destinação do próprio bem.

A visão dos relatores e os impactos econômicos

No Tema nº 1.398, o ministro Dias Toffoli separa a discussão ao pontuar que a negociação de ações em bolsa ou a distribuição de lucros não deve afastar, por si só, a imunidade, desde que o bem esteja efetivamente voltado à prestação de um serviço essencial e seja reversível. Já no Tema nº 1.297, a complexidade aumenta por se tratar de uma companhia 100% privada, sem participação estatal direta.

Especialistas e operadores do direito argumentam que a razão de ser da imunidade recíproca é a proteção do pacto federativo, impedindo que um ente tribute o patrimônio de outro enquanto este cumprir finalidades públicas. Se o Estado apenas delega temporariamente a execução do serviço sem alterar a propriedade do bem, a mudança do operador não deveria descaracterizar a proteção constitucional.

Além disso, há um reflexo econômico importante. Em setores de infraestrutura regulados e de concorrência restrita, custos operacionais adicionais como o IPTU podem acabar integrando a estrutura tarifária suportada pelos consumidores finais, indo de encontro ao princípio da modicidade das tarifas previsto na legislação de concessões.

Enquanto o STF não encerra os julgamentos, administrações municipais de todo o país seguem autuando concessionárias, gerando contenciosos administrativos e judiciais. O resultado dessas decisões indicará se o imposto passará a compor, de maneira definitiva e onerosa, o custo das grandes obras de infraestrutura nacional.

Fonte:: conjur.com.br