Tribunal de Contas da União estabelece entendimento inédito sobre a aplicação de tetos percentuais em modificações consensuais e unilaterais sob a égide da nova Lei de Licitações.
As alterações contratuais no âmbito da administração pública ganharam contornos mais rígidos e definidos a partir de um recente entendimento consolidados pelo Tribunal de Contas da União (TCU). A discussão gira em torno da interpretação da Lei nº 14.133/2021, a Nova Lei de Licitações e Contratos Administrativos (NLLCA), que substituiu a antiga Lei nº 8.666/1993 e trouxe um cenário de profundas transformações e dúvidas interpretativas para gestores públicos e operadores do Direito.
Sob a legislação anterior, o artigo 65 estabelecia limites objetivos expressos apenas para as modificações unilaterais quantitativas — aquelas que independem da concordância da empresa contratada —, fixando-os em 25% para obras, serviços e compras, e em até 50% para reformas de edifícios ou equipamentos. No entanto, havia lacunas normativas significativas quanto à extensão desses tetos para as alterações qualitativas e para os acordos consensuais entre as partes, lacunas essas que no passado motivaram manifestações históricas da corte de contas, como a paradigmática Decisão nº 215/1999.
Com o advento da Lei nº 14.133/2021, o artigo 125 positivou expressamente que tanto as alterações quantitativas quanto as qualitativas, quando realizadas de forma unilateral, submetem-se estritamente aos tetos de 25% e 50%. Contudo, o texto da nova norma deixou de replicar dispositivo análogo ao antigo parágrafo 2º do artigo 65 da lei revogada, gerando debates jurídicos sobre se os acréscimos e supressões consensuais estariam ou não alheios a essas travas percentuais.
A celeuma foi recentemente pacificada pelo plenário do TCU por meio do Acórdão nº 1753/2026. Sob a relatoria do ministro Augusto Nardes, o colegiado firmou o entendimento de que todas as tipologias de alteração contratual — sejam elas quantitativas (que alteram a dimensão do objeto) ou qualitativas (que mantêm o objeto intangível em natureza e dimensão), e quer ocorram de maneira unilateral ou consensual — devem obedecer aos limites preestabelecidos no artigo 125 da NLLCA.
O racional da decisão e as exceções admitidas
No voto condutor do Acórdão nº 1753/2026, o relator destacou que a ausência de previsão expressa na nova lei permitindo a extrapolação irrestrita de limites por meio de acordos não configura uma autorização tácita. Pelo contrário, a interpretação jurídica deve ser restritiva, prestigiando o princípio da legalidade estrita e os postulados do planejamento, da segurança jurídica, da moralidade, da razoabilidade, da proporcionalidade e da economicidade.
A fixação rígida de tetos atua, essencialmente, como um mecanismo coercitivo para incentivar o planejamento adequado das contratações públicas, evitando que projetos básicos deficitários sejam corrigidos indefinidamente ao longo da execução contratual apenas pela anuência mútua dos envolvidos.
Apesar da regra geral de observância obrigatória aos percentuais legais, o tribunal reconheceu a possibilidade de a Administração Pública ultrapassar excepcionalmente tais limites em hipóteses estritamente consensuais. Para tanto, contudo, é exigida a demonstração inequidossa, por escrito, de requisitos cumulativos divididos em três frentes principais:
- Viabilidade técnica: comprovação de que o contratado mantém as condições originais de habilitação, possui capacidade técnica e econômico-financeira adequada, e assegura as garantias e descontos inicialmente ofertados.
- Viabilidade econômica: demonstração de que a continuidade do vínculo contratual é financeiramente mais vantajosa do que os custos decorrentes de uma eventual rescisão somados aos gastos com a realização de um novo processo licitatório e de vigilância interina.
- Viabilidade social: justificativa de que a medida visa antecipar os benefícios e o usufruto coletivo do objeto pactuado, evitando prejuízos relevantes ao interesse público primário.
Alinhamento com a Lindb e critérios consequencialistas
A exigência de fundamentação robusta baseada em impactos práticos afasta a utilização de argumentos retóricos vagos ou genéricos sobre vantajosidade. Essa diretriz consolida uma postura alinhada ao artigo 20 do Decreto-Lei nº 4.657/1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro – Lindb), que veda decisões administrativas fundadas em valores jurídicos abstratos sem a devida ponderação das consequências práticas da medida.
Ademais, o entendimento harmoniza-se com a lógica consequencialista insculpida no artigo 147 da Lei nº 14.133/2021. Embora o dispositivo trate especificamente de invalidação contratual, ele compartilha critérios avaliativos comuns com a nova tese do TCU, tais como o impacto econômico de atrasos na fruição de serviços públicos, o custo da deterioração de estruturas já executadas, as despesas de preservação de instalações e o reflexo social associado à manutenção ou supressão de postos de trabalho.
Em síntese, embora o novo marco legal prestigie amplamente a consensualidade nas relações entre o Estado e a iniciativa privada, a flexibilização de tetos contratuais deixa de ser uma prerrogativa simples baseada unicamente na vontade das partes, exigindo agora um rigoroso ônus argumentativo e comprobatório por parte do gestor público em situações de excepcionalidade.
Fonte:: conjur.com.br
